Davidson Lopes Souza de Brito[1]
Parece uma pergunta simples. Quem estudou Direito Administrativo provavelmente tem uma resposta pronta. Licitação é um procedimento administrativo destinado a selecionar a proposta mais vantajosa, assegurando igualdade entre os interessados e competição.
A resposta está correta. Mas experimente fazer a mesma pergunta a um economista. Depois, a um gestor público, a uma empresa que participa de licitações, a um órgão de controle, Ou, ainda, ao cidadão que espera o medicamento, a merenda, a estrada ou o sistema que será contratado.
Todos estarão falando da mesma licitação. Mas talvez não estejam vendo a mesma coisa. Para o jurista, a primeira lente é naturalmente a do procedimento. Existem regras, competências, fases, critérios de julgamento, direitos e deveres. E há boas razões para isso. Quando se utiliza dinheiro público, não basta contratar, é preciso demonstrar como e por que determinada escolha foi realizada.
Mas a própria Lei nº 14.133/2021 oferece uma pista de que a licitação não termina no procedimento. Seu art. 11 não fala simplesmente em escolher a menor proposta ou concluir corretamente uma sequência de atos. Fala em selecionar a proposta “apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso”, considerando inclusive o ciclo de vida do objeto.
A palavra resultado muda bastante a conversa. Talvez seja por isso que um engenheiro possa olhar para a mesma licitação de maneira diferente. Antes de perguntar se todas as etapas foram cumpridas, provavelmente desejará saber se a solução funciona. O profissional da contabilidade talvez observe custos, riscos e impactos financeiros. O gestor perguntará se aquilo resolve o problema que motivou a contratação.
Nenhum desses olhares é necessariamente melhor que o outro. O problema começa quando acreditamos que apenas um deles é suficiente.
Um economista, por exemplo, pode enxergar algo menos visível: informação. Marcos Nóbrega utiliza uma metáfora especialmente interessante. Para ele, a licitação funciona como um “detector de mentiras” ou, mais precisamente, como um mecanismo de revelação de informação.[2]
A imagem provoca porque existe uma assimetria inevitável. A empresa conhece seus custos, sua produtividade, suas margens, suas limitações e sua disposição para contratar melhor do que a Administração. Ao estabelecer regras para a disputa, o poder público procura fazer com que parte dessas informações seja revelada.
Sob essa lente, edital, critério de julgamento e modo de disputa deixam de ser apenas escolhas procedimentais. São também incentivos. E incentivos produzem comportamentos. A OCDE chama atenção justamente para a importância de como estruturamos a competição nas compras públicas. Regras de acesso, exigências de participação, critérios de avaliação e as próprias condições da contratação podem favorecer ou dificultar uma participação mais ampla do mercado[3].
Isso permite inverter uma pergunta bastante comum. Quando poucas empresas participam de uma licitação, costumamos perguntar: Por que o mercado não se interessou? Talvez devêssemos perguntar também: O que havia no desenho daquela contratação que fez o mercado não se interessar?
É aqui que aparece outra lente importante, a do fornecedor, aquele que parece estar do outro lado, licitação pode ser oportunidade de negócio. Mas também pode significar custos de participação, riscos contratuais, exigências excessivas, margens insuficientes ou condições que simplesmente tornam aquela oportunidade pouco atraente.
A licitação passa, então, a ser vista como um encontro. Quem nunca ouviu o professor Ronny Charles falar em uma de suas aulas que “licitação é um encontro!”. De um lado, existe uma necessidade pública. Do outro, um mercado que pode, ou não, estar disposto e preparado para atendê-la. E encontros dependem de comunicação.
A Administração precisa compreender o mercado tanto quanto espera que o mercado compreenda sua necessidade. Quando isso não acontece, podemos produzir editais juridicamente sofisticados para contratações às quais os melhores fornecedores simplesmente preferem não comparecer. Talvez uma licitação deserta seja, algumas vezes, mais do que ausência de propostas. Talvez seja um encontro que não aconteceu. E como o controle enxerga tudo isso? Também essa lente parece estar mudando.
O Tribunal de Contas da União, ao tratar da governança das contratações, relaciona a atividade não apenas à observância das regras, mas ao alcance de objetivos como resultado mais vantajoso, justa competição, prevenção de sobrepreço, inovação, alinhamento ao planejamento, integridade, eficiência, eficácia e efetividade.[4]
É uma mudança relevante de perspectiva. Controle continua sendo controle. Legalidade continua indispensável. Mas uma contratação pode cumprir todas as etapas previstas e, ainda assim, entregar pouco valor público.
A Controladoria-Geral da União acrescenta outro elemento a essa fotografia: integridade. A atuação recente da CGU na aplicação da Lei nº 14.133/2021 tem enfatizado programas de integridade não apenas sob uma perspectiva repressiva, mas também preventiva, inclusive como instrumento relacionado às próprias contratações públicas.[5]
Assim, talvez a pergunta do controle contemporâneo já não seja somente “o procedimento foi corretamente realizado?”, mas também: quais riscos foram administrados? Que incentivos foram criados? O ambiente é íntegro? E aquilo que foi contratado efetivamente produziu o resultado esperado?
Há ainda uma última lente. Talvez a mais importante, a do cidadão, para quem aguarda atendimento em um posto de saúde, pouco importa saber se houve pregão, concorrência, disputa aberta ou fechada. Importa que o medicamento esteja lá. Para a criança que recebe alimentação na escola, licitação não é um processo administrativo. É merenda. Para quem trafega por uma rodovia, é pavimento, sinalização e segurança.
A contratação pública, como já discutimos em colunas anteriores, vem sendo compreendida de forma cada vez mais estratégica. Mais do que adquirir um bem ou serviço, contratar significa mobilizar recursos públicos para produzir resultados e, ao mesmo tempo, criar incentivos capazes de influenciar comportamentos e o próprio mercado.
E há uma consequência ainda menos óbvia. O Estado não apenas compra no mercado. Também ajuda a moldá-lo. Recentemente, li um artigo que me chamou a atenção justamente para essa perspectiva, de que a contratação pública pode deixar de assumir uma postura meramente passiva diante do mercado e contribuir para a formação de mercados fornecedores mais saudáveis e orientados à geração de valor público.[6]
Pense no que isso significa. Se nossas licitações valorizam apenas preço, ensinamos o mercado a competir essencialmente por preço. Se valorizam desempenho, qualidade, inovação, sustentabilidade e custo do ciclo de vida, quando pertinentes ao objeto e adequadamente estruturados, criamos incentivos diferentes. Toda contratação pública envia uma mensagem ao mercado sobre aquilo que a Administração valoriza.
Talvez, então, perguntar “o que é licitação?” não seja tão elementar quanto parece. Procedimento, para o jurista. Informação e incentivos, para o economista. Solução, para quem gere. Oportunidade ou barreira para quem fornece. Governança, resultado e integridade, para quem controla. E, para o cidadão, algo muito mais concreto, qual seja, a transformação de recursos públicos em serviços, obras e bens que deveriam melhorar sua vida.
Nenhuma dessas respostas precisa estar errada. Talvez o erro esteja justamente em acreditar que uma delas, sozinha, seja suficiente. Porque a forma como enxergamos a licitação influencia a forma como licitamos.
E você, quando olha para uma licitação, o que consegue enxergar?
[1] Advogado. Consultor. Especialista em Licitações Públicas e Contratos Administrativos.
[2] NÓBREGA, Marcos. Esperando Godot: poderá a Nova Lei de Licitação revolucionar as compras públicas no Brasil? Ronny Charles, 19 dez. 2020. Disponível em: https://ronnycharles.com.br/esperando-godot-podera-a-nova-lei-de-licitacao-revolucionar-as-compras-publica-no-brasil/. Acesso em: 26 set. 2026.
[3] ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT – OECD. Implementing the OECD Recommendation on Public Procurement in OECD and Partner Countries. Paris: OECD Publishing, 2025. Disponível em: https://www.oecd.org/en/publications/implementing-the-oecd-recommendation-on-public-procurement-in-oecd-and-partner-countries_02a46a58-en.html. Acesso em: 26 set. 2026.
[4] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e Contratos: orientações e jurisprudência do TCU. Governança das contratações públicas. Brasília, DF: TCU.
[5] BRASIL. Controladoria-Geral da União. CGU participa de evento no Ministério da Saúde sobre a aplicação da Lei Anticorrupção em Contratos e Licitações. Brasília, DF: CGU, 2025. Ver também: RAINHO, Renata Costa. Compliance como instrumento de integridade e combate à corrupção nas contratações públicas: uma análise do tema à luz da Lei nº 14.133/2021. Revista da CGU, v. 15, n. 27, 2023. DOI: 10.36428/revistadacgu.v15i27.575.
[6] BOROBIA, Steven; KNIGHT, Louise A.; WIJNHOVEN, Fons A. B. J. M. From market-taking to market stewarding: the case for market shaping by public sector buyers. Journal of Purchasing and Supply Management, 2026, art. 101173. DOI: 10.1016/j.pursup.2026.101173. Disponível em: ScienceDirect. Acesso em: 30 set. 2026. O estudo discute como compradores públicos podem deixar uma postura meramente passiva diante do mercado e assumir um papel mais ativo na sua conformação, contribuindo para mercados fornecedores mais saudáveis e capazes de gerar valor público.
